Замминистра экономического развития Андрей Клепач: «Чтобы не проиграть в мировой конкуренции, Россия должна решиться на управленческую революцию»
«Сразу видно: вот — рабочее место макроэкономиста!» — выпаливаю, едва зайдя в кабинет Андрея Клепача: покрывающие рабочий стол эвересты отчетов, сводок и докладов — первое, что бросается в глаза.«Нет — управленческий кризис», — шутит хозяин кабинета. Для преодоления начавшегося торможения экономического роста России и формирования «новой экономики», ориентированной не на ренту, а на знания, нужны неординарные ресурсы: управленческая смелость и умение мыслить стратегически. Но у перехода от «традиционной» сырьевой экономики к новой есть и свои риски. Клепач рассказал о вариантах выбора экономической политики и их вероятных последствиях.
— В какой стадии сейчас прогноз долгосрочного развития до 2030 г., по каким причинам его принятие затянулось?
— Работа продолжается. Обсудили основные гипотезы [в середине февраля на совещании у премьера], решили еще ряд сюжетов доработать, в основном касающихся стыковки прогноза и бюджетных параметров. Прогноз завязан на то, что в ведущих секторах экономики — образовании, здравоохранении, транспортной инфраструктуре — будут реализовываться программы преобразований, которые включают в себя набор ключевых проектов. Ключевых в том смысле, что они являются решающими для достижения качественных целей — для выполнения указов президента, для экономического роста. И у этих проектов есть своя стоимость — и для бюджета, и с точки зрения запросов на банковский кредит. Есть дополнительные проекты, например, по поддержке родовспоможения или ускоренного софинансирования регионов по модернизации и строительству детских садов — все это меры, которые даже в нынешние госпрограммы, принятые правительством в конце прошлого года, еще не погружены. И они стоят больших денег. Поэтому договорились, что мы должны провести еще раунд, чтобы понять, какие проекты приоритетны для повышения качества жизни и экономического роста и какие нужны «допы» по расходам бюджета.
— Вопрос чисто технический — распределения бюджетных средств? Или есть принципиальные разногласия по поводу самого подхода к экономической политике?
— Не технический. Но не хочется сводить разногласия по поводу политики к бюджетному правилу, потому что они к нему и не сводятся. Прогноз включает в себя три сценария, три варианта экономической политики. Первый — это сценарий консервативного роста, около 3% в среднем за долгосрочный период. Это не инерционный сценарий, потому что если не проводить никаких преобразований вообще, то темпы роста могут упасть и ниже.
— Но это некое сохранение текущего статус-кво?
— Чтобы сохранить статус-кво, надо все быстрее и быстрее бежать на одном и том же месте. Поэтому можно сказать, что первый сценарий — это сценарий тоже определенной модернизации, которая фактически ограничивается топливно-энергетическим комплексом (ТЭК). Потому что без модернизации ТЭКа мы получим падение объемов добычи. Даже для того чтобы обеспечить стабильность добычи нефти и газа, нужны серьезные инвестиции и серьезные преобразования. Во всех вариантах предполагается, что долгосрочные цены на нефть остаются относительно стабильными, на газ даже несколько снижаются. Не предполагается таких подарков конъюнктуры, к которым мы привыкли за последние восемь и даже 10 лет, потому что конъюнктура и сейчас достаточно благоприятная. Поэтому и первый сценарий — тоже сценарий модернизации, но частичной, которая не меняет природу нашей экономики, не меняет баланс сил. Это вариант экономики с доминирующим нефтегазовым комплексом, зависимостью от импорта технологий и воспроизводством мозгов не для себя, а для других стран.
Второй сценарий мы рассматриваем как инновационный, при нем происходит серьезный качественный сдвиг, и комплекс, связанный с новой экономикой — экономикой знаний, — набирает мощность сопоставимую, а в дальнейшем и выше, чем у нефтегазового комплекса. Это экономика, где технологии, знания становятся достаточно конкурентоспособными. Мы выходим на траекторию роста около 4-4,2% в долгосрочной перспективе. И это достаточно высокие темпы, потому что при сокращающихся трудовых ресурсах поддерживать рост в 4% 17 лет достаточно сложная задача. Это вызов. И это темп роста более высокий, чем тот, что мы ожидаем от мировой экономики, поэтому наш геополитический вес возрастает. При такой динамике мы сокращаем разрыв в уровне доходов, в уровне производительности труда с развитыми странами. Например, если сейчас наша производительность — по паритету покупательной способности — порядка 35-36% от уровня США, то к 2030 г. мы выходим на уровень более 80%. Тем не менее это сценарий, где мы рекордных темпов роста не достигаем в силу внутренних проблем и в силу ограничений по бюджету. Хотя прорыва в темпах роста в этом варианте не получается, но мы преодолеваем сложившуюся тенденцию к замедлению.
— И в качестве базового варианта вы все-таки предлагаете третий, форсированный?
— Для того чтобы достигнуть целей, которые поставлены в указах президента, предлагается целевой форсированный сценарий.
— Это шантаж.
— Не шантаж (смеется). В указах президента есть высокие планки — повышение производительности труда в полтора раза, повышение нормы накоплений. И ни один сценарий не обходится без этого повышения, но его масштаб различен. Форсированный вариант действительно ориентирован на рывок в развитии экономики, прорыв в конкурентоспособности: мы создаем конкурентный сектор, который будет производить на экспорт не около $30 млрд машиностроительной продукции, как сейчас, а более $60 млрд к 2020 г. и почти $200 млрд к 2030. То есть больше почти в 7 раз. Не рекорд — Индия за последние 10 лет увеличила машиностроительный экспорт в 10 раз и сейчас экспортирует машин и оборудования в 2,5 раза больше, чем Россия.
Все эти изменения определяются не бюджетным правилом, а бизнесом. Это просто качественно другой уровень конкурентоспособности компаний — в сельском хозяйстве, пищевом секторе, машиностроительном. Это другая модель поведения бизнеса и превращения наших компаний в серьезных мировых игроков — не только в металлургии или нефтянке, но и в других обрабатывающих производствах.
— И какими способами такое превращение происходит?
— Этот сценарий во многом опирается на другую модель открытости экономики. Наша экономика, если мы смотрим на объемы товарооборота к ВВП, достаточно открыта, но мы страна, которая экспортирует, а не импортирует капитал: где-то это бегство, где-то — экспансия. Инновационный сценарий предполагает, что мы становимся настолько инвестиционно привлекательными, что у нас идет устойчивый приток прямых инвестиций, иностранного капитала, мы перестаем быть нетто-экспортером, но этот приток небольшой — 0,5-1% ВВП в год. Форсированный вариант предполагает совершенно другую модель: чтобы обеспечить модернизацию экономики, мы делаем ее достаточно открытой для притока капитала — он достигает 4% ВВП и более в год. Это, по сути, другая модель встраивания и в международное разделение труда, и в международные финансовые потоки. Создание таких условий означает огромный кредит доверия к нашей экономике — со стороны как иностранного бизнеса, так и российского. И это доверие выражается в таких больших и значимых цифрах.
— Похоже, в формировании доверия государство пока не очень преуспевает — и, может быть, такая модель требует несколько иного качества госуправления?
— Все три сценария требуют повышения качества госуправления. Но если в первом эти требования минимальные, то второй и третий предполагают, что у нас действительно формируется эффективная система стратегического управления. Это означает умение увязать между собой разные процессы, обеспечить целостность развития экономики: когда мы решаем не просто какую-то частную задачу — поддержать добычу газа на Ямале или обеспечить развитие курортов Северного Кавказа, — а ведем системную работу, где проекты увязаны друг с другом. И где мы можем обеспечить подъем российской глубинки, создать новые очаги роста в старых промышленных районах, таких как Приволжье, Южный Урал, а также в Сибири, Дальневосточном регионе. И второй, и еще в большей степени третий вариант — это сценарии подъема российской глубинки, когда в России возникает многополюсная система роста, он перестает концентрироваться только в столичной агломерации, в нефтедобывающих и пограничных регионах. В первом сценарии мы фактически продолжаем латать дыры, и в полной мере проблему барьеров транспортной инфраструктуры решить не удастся даже до 2020 г. Второй и третий вариант предполагают массированные инвестиции в транспортную инфраструктуру и в итоге создание новой транспортной модели — не только скоростных автодорог, но и высокоскоростных железнодорожных магистралей. Если между Москвой и Нижним Новгородом поезд будет идти 2-3 часа, это фактически означает другое распределение бизнеса. А отделение грузовых и пассажирских поездов, которые переходят на выделенные скоростные трассы, дает возможность существенно увеличить скорость движения грузовых составов, которая сейчас в разы ниже, чем в Европе и чем во времена советской власти. Это позволит разгрузить те же автодороги.
Поэтому второй и особенно третий варианты — это варианты, когда, как именуют у нас в России, российские «два Д» — дураки и дороги — становятся«два У»: умная транспортная система и умная экономика.
Это требует и иной конструкции бюджета: он обременен текущими расходами, а расходы, связанные с инвестициями в человека, в науку, развитие той же дорожной инфраструктуры, занимают не так уж много места — на федеральном уровне это 2-3% ВВП. Для этой новой экономики необходима и новая модель экономической политики, где есть и стратегическое мышление, и воля реализовывать последовательно эти проекты. И что тоже важно и чему правительство уделяет внимание и постоянно это декларирует — достаточно значима и свобода действий бизнеса. Это та политика, которая связана с реализацией «дорожных карт», с тем, что стоит за планами улучшения делового климата. Это, по сути, новая модель не просто свободного предпринимательства, а предпринимательства ответственного — с точки зрения социальной ответственности и своей инновационной конкурентоспособности. Потому что с господдержкой, без господдержки — при провалах менеджмента мы все равно на рывок не способны.
— А вам не кажется, что при текущем уровне институтов ставка на рывок выглядит примерно как предложение пятикласснику поступить в Гарвард?
— Мы, конечно, молодая экономика, нам 22 года всего, но я не считаю, что мы пятиклассники. Более того, продолжая аналогию, — в переломные моменты истории люди и в 16 лет полками командовали. В этом плане у России как раз уникальный человеческий потенциал. И инновационный, и форсированный варианты позволяют этот потенциал использовать и сделать страну интересной для самих россиян, сделать их жизнь достойной.
— Тогда в чем муки выбора траектории экономической политики, кого и что не устраивает в форсированном варианте?
— Просто это означает, что должна произойти управленческая революция в корпоративном секторе. Не все решается государством: государство работает с госкомпаниями — инициирует разработку ими стратегий инновационного развития, эти стратегии должны быть увязаны друг с другом, с госпрограммами, т. е. планом реформ. Как это все увязать, обеспечить необходимую волю, умение реализовать — это главный вопрос. Это действительно управленческий вызов — для государства и для компаний. Нынешний состав и правительственной команды, и корпоративных команд — он либо сможет решать эти задачи, либо будут приходить — рано или поздно — другие люди. Потому что сами задачи никуда не денутся. Иначе мы просто проиграем конкуренцию — не только Китаю, но и другим странам, которые уже успешнее, чем мы, решают задачи научно-технического развития. Китай тратит на науку уже сейчас 1,7% ВВП, мы — примерно 1,1%. Наш бизнес мало занят инновациями и предпочитает импортировать технологии. А китайцы специально принимают целый ряд и программ, и усилий, чтобы начать от имитации, от импорта переходить к разработке своей собственной техники и своих перспективных наработок — в космосе, авиастроении, производстве титана, мембран, порошков, композитов и т. д. Они уже сейчас стали крупнейшим мировым производителем композитов. И конкуренция для нас будет очень серьезная. Но мы начнем отставать не только от Китая. По уровню доходов на душу населения, если брать инерционную динамику, мы через несколько лет будем уступать Казахстану. А лет через 7-10 лет — Белоруссии.
— То есть выбора нет…
— Выбор есть всегда.
— Но что — высока планка, велика ответственность, чрезмерные риски?
— И планка высока, и есть риск не справиться: первая развилка — в умении управлять стратегически, вторая — в риск-менеджменте, третья — в необходимости провести ряд достаточно болезненных реформ, таких как пенсионная. И есть много проблем и вопросов, как в этих условиях обеспечить устойчивость и целостность экономики. Потому что можно иметь высокие темпы роста, но одновременно это будут высокие риски. У нас были темпы около 7%, но кризис показал, что это чревато очень глубоким спадом. Как я сказал, наше видение этого форсированного сценария — это завязка на приток капитала, а зависимость от притока капитала делает нас достаточно уязвимыми. Мы уже видели, как в течение одного квартала может уходить почти $150 млрд. И когда обваливается курс, под ударом находятся и банки, и компании. Поэтому это такой рискованный вариант — надо иметь очень серьезные внутренние финансовые источники и большую глубину банковской системы. У нас до сих пор по большому счету своих собственных длинных денег нет — этот механизм еще предстоит создать, и решить такую задачу не так уж просто.
— Получается, вы предлагаете пожертвовать или рискнуть макроэкономической стабильностью в пользу роста и развития?
— Мы не говорим, что пожертвовать, мы говорим, что такого рода рост связан с определенными рисками, к которым надо быть готовыми и знать, как в случае необходимости их нейтрализовать и какие ресурсы для этого нужны. Стабильность — это вещь многофакторная, она зависит не только от размера резервного фонда или фонда национального благосостояния. Она зависит от того, как будет меняться структура экономики, от того, какую денежную и курсовую политику проводит ЦБ и насколько она позволяет адаптироваться к колебаниям и вызовам. И тут тоже много вопросов. Если говорить о бюджете, то расчеты, которые мы закладываем и во второй вариант, и в третий, предполагают сохранение бюджетного правила. Его никто не выбрасывает за борт. Но мы предлагаем смягченную форму — [расчет средней за 10 лет цены на нефть] с учетом долларовой инфляции, чтобы учитывать реальные цены. Это позволяет держать достаточно умеренный дефицит бюджета — около 1% ВВП, иногда чуть выше. Государственный долг здесь не становится большим обременением, более того, при высоких темпах роста экономики он даже будет относительно меньше, чем при низких. Бюджетное правило действует, но оно модифицируется для того, чтобы выделить ресурсы на развитие, на реформы.
— И к чему склоняется правительство?
— Правительство пока ищет сбалансированные решения. Прогноз — это же один элемент, он дает оцифровку политики, показывает, какие решения должны быть приняты и к каким результатам приведут. Самый худший выбор — когда мы и решений не примем, и будем ожидать сверхвысоких результатов.
— А какие сроки, чтобы определиться?
— Мы не можем потерять нынешний год. И дело не только в риске невыполнения указов президента — есть риск потери позиций во многих секторах и на рынках, к которым вернуться будет значительно сложнее. Если говорить о долгосрочном прогнозе, то правительство должно его рассмотреть в марте. Целый ряд других решений тоже должен быть принят в течение этого года — это касается и пенсионной реформы, и обновленной транспортной стратегии.
— То есть обсуждение смягчения бюджетного правила продолжается — в привязке к сценариям развития?
— Да, вопрос параметров бюджета еще будет обсуждаться, и правительство должно принять бюджетную стратегию. И это вопрос не только бюджета, а логики тех преобразований и реформ, которые запланированы в формате госпрограмм. Здесь в любом случае должен быть найден компромисс: либо скорректировать бюджетное правило, хотя бы со следующего года, либо существенно корректировать принятые госпрограммы, переносить сроки достижения поставленных целей, а от каких-то проектов и задач, может быть, и отказываться.
— По поводу целей — в президентском указе говорится о создании 25 млн высокопроизводительных рабочих мест, в прогнозе вы пишете, что нужно создать 7,5 млн, потому что 17,5 млн уже есть. Кажется, задача серьезно упростилась? А эксперты критикуют вашу методику определения рабочего места как высокопроизводительного за то, что она основана на уровне зарплат.
— Задача создания 25 млн рабочих мест не означает, что у нас к занятым в экономике 67 млн прибавится еще 25 млн. Речь о том, что мы треть рабочих мест коренным образом модернизируем. Производительность будет соответствовать среднему уровню в шестерке крупнейших экономик мира. Правда, страны очень разные — и США, и Германия, и даже Китай, потому что во многих отраслях у нас производительность труда ниже, чем в Китае. Полученные количественные оценки — чуть более $20 000 по паритету покупательной способности: столько должен вырабатывать человек. В чем проблема: есть секторы, которые тоже очень важны, — образование, медицина, где заняты миллионы человек. Современная экономика все-таки определяется не только промышленностью, но и теми, кто занят человеком: социальными, общественными услугами. Но производительность труда там не посчитаешь тем же способом, как в промышленности или торговле. И обычно в мире ее в таких секторах увязывают с зарплатой. Потому что более сложный труд и более производительный, и оплата его выше. Поэтому мы исходили из того, что в этих секторах [вместе с ростом зарплат] будет меняться и характер операций, уровень производительности. И использовали такой параметр. Никакого другого пока никто еще не придумал. Если эксперты предложат — рассмотрим.
— В поведении потребителей есть известная особенность: выбирая между текущим и будущим, мы всегда предпочитаем текущие нужды — просто потому, что живем здесь и сейчас. Наверное, у государства тоже есть текущие задачи, которым оно не готово предпочесть, например, некий отложенный на много-много лет результат?
— Мы все живем сейчас, но все равно в этом «сейчас» принимаем решения, которые во многом предопределят нашу будущую судьбу. Можно, например, сейчас ограничиться только реформой армии и отложить многие преобразования в образовании и здравоохранении. Сейчас наша страна по расходам на здравоохранение уступает фактически всем — Южной Корее, восточным странам Евросоюза; по расходам на образование находится на уровне Индии. И либо мы сейчас предпринимаем усилия, а они все достаточно дорогостоящие, либо к 2020 г. у нас просто не будет нормального здравоохранения не только для состоятельных людей, которые в Германии лечатся, но даже для среднего класса. То же по образованию: у нас сейчас достаточно много студентов из Сибири учатся в Китае, где часть вузов входит в сотню лучших мировых, где преподаватель получает больше, чем в России. У нас сейчас почти все пытаются получить высшее образование — а потом кто его будет получать? Кто будет работать на наших заводах, если мы мало готовим инженеров? Это то будущее, которое закладывается сегодня. Если мы сегодня начинаем строить высокоскоростные магистрали — будет одна картина бизнеса в Нижнем Новгороде, в Казани уже к 2018 г. Отказываемся от этого — ну что ж, жизнь никуда не исчезнет, Казань и сейчас красивейший город, но сцепки и связь регионов будут другими. Это будет просто другая страна.
— Вы сказали, что большая ответственность возлагается на корпоративные команды, на бизнес. Но что может побудить его к инновационной активности, к инвестиционным прорывам в условиях, когда, к примеру, за последние 10 лет у нас, по оценкам, 16% предпринимателей подверглись уголовному преследованию, когда не выполняют свою функцию суды?
— Конечно, хорошо, когда суды честные и независимые. Но не думаю, что есть такая прямая зависимость между практикой судов и темпами экономического роста. Хотя понятно, что, даже если бы это совсем никак не влияло на темпы роста, все равно лучше, чтобы суды работали эффективнее. И с точки зрения формы права мы не так уж сильно отличаемся от европейских стран, с точки зрения правоприменения — да, различия существенные, и поэтому многие предпочитают иметь дело с британскими судами. И правоприменение должно улучшаться. Но момент истины для любого бизнеса, с судами или без судов, — это конкуренция. Мы часто говорим, что у нас государство неконкурентоспособно, — но у нас и значительная часть бизнеса неконкурентоспособна, и ему надо научиться по-иному организовывать производство, сбыт, и тогда есть шансы и выжить, и развиваться, и завоевывать рынки. Иначе во многих сферах он просто свернется, оставит свое место для зарубежных компаний или для новых игроков. И это проблема в первую очередь бизнеса, а не государства. К государству претензий много, и трудно найти кого-то, кто бы государство не лягал. В чем-то это справедливо, когда мы говорим об административных вещах, о волоките, — это тяжелейшие барьеры. Что-то здесь ухудшилось, а что-то, судя по опросам Doing Business, улучшается — налоговое администрирование, регулирование разрешений на строительство. Есть проблема коррупции, ситуация, судя по опросам, ухудшается, но государство ведет борьбу и декларирует это как один из своих приоритетов. От государства зависит, будет ли оно работать эффективно, решая именно стратегические вопросы, которые бизнесу решать сложно, — выстроить длительные горизонты времени, заниматься инфраструктурными проектами, которые сам бизнес никогда не реализует. Он может воспользоваться инфраструктурой, которая создана государством, а может не воспользоваться, но создать ее должно государство. В этом плане свой долг оно не выполнило пока.
Но есть вопросы, которые вынуждены будут решать как государство, так и бизнес. Прогноз — это же не цифры, это вопрос политики бизнеса и государства и вызовов, на которые они должны найти ответы. Гарантии, что найдут, нет. Если не найдут — мы проиграем. Но, я думаю, у России все-таки хватит сил, мы всегда себя недооцениваем. Собственно, и в 2000-е гг. — мы даже проводили специальный анализ — иностранцы [в своих прогнозах] всегда оказывались ближе к фактической динамике роста и были всегда намного оптимистичнее, чем российские компании и банки — и даже чем наши официальные оценки, и это в условиях, когда конъюнктура улучшалась.
— А сейчас они менее оптимистичны?
— Мы сейчас такого полномасштабного анализа не проводили, но, если брать оценки международных организаций, они близки к нашему консервативному варианту. Но у нас есть шансы — и мы в этом убеждены — сделать определенный качественный рывок. Русское чудо — 2 — оно еще может реализоваться. Русского чуда — 1, роста на 7%, тоже никто не ожидал.
— Но это чудо было обусловлено скорее ростом цен на нефть. И девальвацией 1998 г.
— Не только. Как раз нефтью можно объяснить где-то половину роста, а вторая половина — это были мы сами. Эффект девальвации за три года был полностью съеден. Другое дело, что было действительно проще из-за благоприятной конъюнктуры. Сейчас мы вступаем намного в более сложные времена с точки зрения и внешних условий, и жесткости конкуренции. В этих условиях поддерживать темпы в 4-5% будет сложнее. Может быть, конечно, чтобы научиться решать эти задачи, нам понадобится еще один шок — мировые кризисы цикличны и будут впереди с большой вероятностью, как показывает наш анализ, в 2018-2019 гг. Но я думаю, у нас все-таки есть возможность помудреть и без внешнего шока научиться работать намного эффективнее. Я думаю, что Россия сможет удивить — и себя, и других.